引 言

一、机构养老模式缘起：澳洲、美国与日本经验的借鉴

Qiankun Law Firm

养老机构是指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。包括营利性养老机构和非营利性养老机构。

CCRC（Continuing Care Retirement Community）是机构养老的主要模式。CCRC即针对老年人不同层次的需求而打造的综合性社区，包括老龄公寓、护理院、诊所或小型医疗机构等。机构化养老设施专门为老年人提供居住、护理和支持服务，旨在满足老年人在日常生活中的各种需求。

以上数据来自于青海省、四川省及重庆市保护消费者权益委员会联合出具的问卷调查报告结果

从以上数据图可以看到，随着年龄的增长，老年人对于专门养老机构及专业护理人员的依赖性是逐渐增加的。在步入银龄的初期，生活完全能够自理，老年人的主要需求是健康护理、同年龄层的社交、饮食健康管理等；而随着年龄的增长，会逐步过度到医疗护理、看护服务等，如果涉及到失能老人，则需要专门的护工人员进行24小时的看护。

纵观中国目前的机构养老模式，主要借鉴了日本以及美国的养老社区经验。通过重资产投入，并引入品牌化、专业化的养老机构运营团队，对机构进行管理。CCRC养老社区一般位于城郊地区，环境优美、安全舒适且交通便捷。社区内拥有大面积的绿地、花园和种植园区，为老人提供温馨的生活环境。社区内医疗设施和各种生活配套设施齐全，满足入住的老人各种生活需求。

在康养领域，作为龙头企业的泰康保险集团股份有限公司和上海复星集团，均借鉴了美国的CCRC模式开展养老运营。泰康在国内率先推出了“保单+养老”模式，实现了保险+资产+运营的养老商业闭环。该模式充分利用了其保险业务的特点，将保险和养老服务有机结合，用保险锁定用户并提供全方位的保障和服务。

根据上海市民政局发布的数据，截至2024年底，上海市有养老机构693家，核定床位总数17万张。养老机构内设医疗机构364家；“养老院+互联网医院”模式的养老机构156家；长者运动健康之家174家，护理型床位11.72万张；养老机构认知障碍照护床位1.52万张；老年认知障碍友好社区221个。全市养老服务行业共有养老护理员6.65万人，老年社会工作者6862人（含专职和兼职），卫生专业技术人员2364人。

从以上数据可以看到，养老行业早已不在蓝海时期。在美国，成熟的养老社区达到运营稳定期时，一般能够达到90%以上的的入住率，保证了养老社区的稳定盈利。在中国，入住率在达到70%到80%左右的时候，机构养老单位可以实现基本盈利。但是，大部分中国的CCRC社区由于早期重资产投入、后期运营团队成本较大，如果没有对本地的老年人客户形成影响力，很难保证入住率。因此，在养老机构多元化、数量不断增多的今天，养老机构也面对着行业、服务、合规层面的多种挑战。

二、机构养老模式的守护：合规性与灵活性的冲突

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从整个养老机构的周期来看，养老机构往往采取的是重资产+全周期运营模式。无论是独资、合资、委托运营还是利用REITS等金融工具，养老机构的新建绕不开房地产的开发与建造、运营与管理，销售与服务等环节。在养老机构服务中树立合规底线，实现盈利并保障入住老年人的合法权益，这是每个养老机构应当实现的应有之义。

（一）机构资质与人员资质问题

以上数据为青海省、四川省及重庆市保护消费者权益委员会联合出具的问卷调查报告结果

我国对于养老机构实行全流程监管，在正式投入运营之前，应当按照养老服务机构基本运营条件和相关标准，并在依法登记或取得营业执照后30个工作日内到民政部门办理备案手续，设置《养老服务机构安全监督信息公示牌》，依法规范开展服务。

1. 项目建设过程中，如养老机构的工程投资额‌超过100万元‌或建筑面积‌大于500平方米‌，需向‌住建部门‌申请施工许可‌。

2. 如项目‌总建筑面积 ‌>1000㎡‌：须办理‌消防设计审查+消防验收‌，取得《特殊建设工程消防验收意见书》；总建筑面积 ‌≤1000㎡‌：只需办理‌消防验收备案‌，取得备案凭证。

3. 项目建成后，投资（运营）方可采取以下两种方式之一登记注册法人主体资格，并开展运营活动：

   A.在工商部门登记“营利性养老服务机构”。

   B.在民政部门登记“非营利性养老服务机构”。养老服务机构选择登记注册为非营利性机构的，由民政部门依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，依法办理社会服务机构设立登记，承担业务主管单位职责。

4. 养老服务机构在办理法人登记后即可开展服务活动，但应于登记或取得营业执照后30个工作日内，主动向民政局申请办理备案，核定其养老床位数（必须≥10张）。

5. 养老服务机构完成备案手续后，应当在机构内设置《养老服务机构安全监督信息公示牌》，并悬挂于显著位置。公示牌需载明养老服务机构基本信息、法人登记信息、备案范围、管理要求、养老服务机构基本条件、养老服务机构承诺，以及监督单位和投诉电话。

6. 另外，如果机构设立护理院，或者内部设立医疗室、诊疗室的，需要向当地卫健主管部门申请医疗机构执业许可，并明确诊疗科目。

7. 如机构涉及设立老年人食堂或进行其他食品加工的，需要获得食品经营许可证。

8. 如机构涉及药品购买与销售的，应当取得符合《药品管理法》的《药品经营许可证》经营药品，如涉及应当实施GSP认证。

9. 针对人员资质的问题，如在机构养老过程中涉及专门医生上门问诊，或者专业医疗护理人员提供医疗护理、康复服务的，相关人员应当持有经过国家卫健委认证的医师证、医疗护理员证。

2024年2月29日，人力资源社会保障部办公厅、国家卫生健康委办公厅发布《关于颁布医疗护理员国家职业标准的通知》（人社厅〔2024〕21号）文件，确立了医疗护理员国家职业标准。这一标准的出台，进一步细化了医疗护理员可提供医疗护理的分级标准，并进一步明确了服务内容。

为进一步完善并提供优良的服务，医疗卫生机构与养老机构展开了内嵌式、联合性质的合作，并签署相关书面协议。为规范前述行为，民政部及地方主管部门均推出了相关协议范本。这也补足了部分养老机构无相关卫生医疗资质，但是老年人又有卫生医疗需求的问题。

在机构养老中，帮助老年人代买或代领药品也是常见的事宜。部分养老机构因批量购买、代买药品而涉及合规问题，为了防止被认定为销售或转卖药品，建议应与老年人以书面方式明确双方为委托关系，并将药品处方、品名、数量予以明确。在保管药品的时候，宜遵医嘱，防止发生药品变质或数量减损等。

（二）机构养老与房地产销售的界限

根据消费者协会出具的《2024 年居民养老现状消费调查报告》显示：打着以房养老旗号，诱骗老年人抵押房屋或诱导老人购买劣质房产的纠纷比例高达29.63%。原中国保监会于2014年6月发布《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，启动老年人住房反向抵押养老保险试点，试点城市包括北京、上海、广州以及武汉等4个城市。2018年7月31日，该业务正式扩大到全国。老年人可以通过抵押房产的方式获取养老资金或服务。

但中国银保监会在2021年6月发布《关于警惕“投资养老”“以房养老”金融诈骗的风险提示》，惯用承诺高额分红、保本高息、预定养老服务等说辞，诱骗老年人投资“养老服务”项目，收费名目包括“贵宾卡”“会员费”“预付费”等，存在较高的集资卷款风险。同时，打着“以房养老”、有高收益回报等旗号诱骗老年人办理房产抵押，再将借来的钱拿去投资其所推荐的理财产品。这种“抵押-借贷-理财”方式操作流程多、参与主体乱、投资风险高，不符合绝大多数老年人的风险承受能力。

2021年10月，中国消费者协会发文表示，北京、广东、河南等多地出现了借“以房养老”概念进行非法集资或者转移老年人房产的案件。从上述案例中可以看到，住房反向抵押在我国推行并不顺利，且成为了金融领域诈骗案件频发的领域。

由于养老机构推出的养老产品多数都涉及“居住空间及养老服务”打包销售的产品设计，老年人在购买保单或在支付大额预付费的时候，应当查验相关机构是否存在对应的资质，相关人员是否具有专业护理能力和资格，是否能够提供符合要求的养老服务；针对自己如入住养老机构后所居住的房型，应当在实地进行调研。如购买的房型为共同居住的，应当与同住老人进行沟通，防止被诈骗。

（三）机构养老与预付费问题

2025年11月，民政部发布《养老机构预收费存管工作指引》，养老机构原则上通过存管银行收取押金、会员费。存管资金用于支付突发情况下老年人就医费用的，存管银行可以容缺办理，养老机构应当于老年人就医后7个工作日内补齐相关佐证材料。以上规定进一步对养老机构收取预付费问题进行规范。

根据消费者协会出具的《2024 年居民养老现状消费调查报告》，以提供养老服务为名，诱骗老年人办卡、充值、投资等预交高额费用的纠纷比例为12.22%。根据检索，在2025年11月前，北京、上海、天津、广东等多地均已对养老机构大额押金、预付费等问题颁布了地方法律或地方规定。其中天津地区早在2021年左右已要求预付的押金不超过6个月的月费标准。在2025年5月，《天津市养老机构预收费管理办法》明确：“养老机构对单个老人收取的押金最多不得超过该老人月床位费的12倍，且不得超过2万元；养老机构原则上不得收取会员费。养老服务费预收周期最长不得超过5个月”。

一般情况下，养老机构的销售往往会采用会籍、押金及月费等模式。根据居住的人数、房型、期限设定不同金额和品质的养老产品。这些规定对于养老机构收取床位费/会员费/预付款等将产生重大影响，也将导致养老机构对外的销售模式发生改变。

因此，在开办养老机构时，应当提前了解当地对于大额押金或预付费是否存在较为严格的限制，防止销售模式触犯当地的红线规定。

（四）护理等级和测评合理性问题

根据《养老机构管理办法》规定：“养老机构应当建立入院评估制度，对老年人的身心状况进行评估，并根据评估结果确定照料护理等级。老年人身心状况发生变化，需要变更照料护理等级的，养老机构应当重新进行评估。”

在入住养老机构时，应当对老年人进行能力评估，以确认其是否符合机构的对应服务能力，以及老年人是否可以独立进行合同的签署，是否需要指定监护人的同意方可入住。

2022年12月30日，《老年人能力评估规范》（GB/T 42195-2022）（以下简称为“评估规范”）正式颁布。评估规范将老年人能力分为能力完好、能力轻度受损（轻度失能）、能力中度受损（中度失能）、能力重度受损（重度失能）、能力完全丧失（完全失能）5个等级。

这一国家标准对标了国际失智分期护理的概念，按照失智老人失智症的发展进程，国际失智分级照顾将失智分级照护计划分为四个时期，每一时期分别对应绿蝴蝶、黄蝴蝶、红蝴蝶、紫蝴蝶卡片，设计不同的护理方案。

在国家标准出台前，养老机构进行老年人能力评估时常常采用问卷及专人在场进行评估的方式。问卷设置及评估人员是否具有相关能力相对混乱。评估规范包括《老年人能力评估基本信息表》《老年人能力评估表》和《老年人能力评估报告》等3个规范性附录，为能力评估提供了范式。

据民政部相关数据，2021年约有4063万左右的失能与半失能老年人，对养老护理员的需求多达600多万，而我国仅有50多万名从事养老护理的服务人员，其中专业护理人员仅10%。由于专业护理人员的稀缺性，在进行老年人能力评估后，需要根据实际情况为不同的老年人提供不同的服务。

（五）养老服务合同的条款设置及签署能力问题

早在2016年11月7日，民政部、工商总局就发布了《养老机构服务合同(示范文本)》，建议各省各地积极推行，并防范显失公平的条款出现。根据查询，目前北京、上海、天津、广州、深圳、南京、浙江、四川等主要省市均已因地制宜地推出了养老机构服务合同范本。虽然并未强制使用，但是，民政部门及市场监督管理部门均要求养老机构在制订养老合同范本时，应当包括必要的条款。

根据《养老机构管理办法》规定，涉及护理等级调整与变更时，必须由当事人或其监护人同意。在入住养老机构前，老年人或其监护人常常面对包括老年人能力评估、养老服务合同、押金合同、护理合同、会籍合同等大大小小十数份文件。由于大部分均为制式文本，因此在发生争议后，老年人或其家属经常主张按照《民法典》第496、497条的规定，要求格式条款无效。

因此，在签署相关文件之前，应当先进行老年人能力评估，确认老年人是否为完全行为能力人，是否有独立的意识及能力签署相关文件，是否需要监护人签字，谁是监护人，如监护人无法联系时，是否还有其他可以联系的近亲属，代为行使相关决策；养老机构的销售人员，应当对后续签署的养老服务合同、护理合同、押金合同（如有）等主要内容进行详细讲解，必要时应当进行录音录像，保证合同及相关文件签署的有效性。

以天津地区为例，由于大额押金在部分地区属于被规范和限制的行为，因此，在该地区如仍然采取超过法律法规规定限度的押金数额，则可能导致该约定部分无效。在此情况下，养老机构除了需要退还超过部分的押金外，还有面临行政处罚的风险。

以北京地区的示范文本为例，在老年人签署合同到入住前，设置了7日的冷静期，在此期间可以无责解除合同。虽然目前各地并未强制适用模板合同，但是部分地区的市场监督管理部门和民政部门，会在日常监管中，要求养老机构在养老服务合同中必须对“大额押金”予以着重提示，并对解约条件进行完善。

同时，考虑到老年人这一特殊群体可能存在的医疗风险，养老服务合同中，应当对出现急救、突发身体疾病、无法联系到监护人或家属时候的应急条款、意外身故条款、药物保管条款、老年人能力定期评估条款等进行设置。养老机构经常会出现老年夫妻一起入住养老机构的情况，此时联系人或另一方的紧急联系人往往同住一室。但是，在意外状况发生时，另一方如出现了意志不清晰或无法决策的情况，则需要另外提供子女或其他近亲属的联系方式。

2025年11月，上海市静安区人民法院发布涉老监护案件审判白皮书。根据白皮书显示，2021年1月1日至2025年6月30日，该院审理涉老监护权特别程序案件共2002件，结案1928件，案件数量呈增长态势。其中，首次申请监护人案件占比超九成，以近亲属申请为主。白皮书指出，涉老监护类案件存在查明生活状况、判定监护能力难，后续监督面临困境，意定监护制度推广适用存在瓶颈等问题。

以上监护问题的困境同样体现在养老服务机构相关合同及文件的签署上。当老年人出现意外情况，尤其是从完全行为能力人变为限制行为能力人的时候，谁是监护人，或监护人发生变更、无法联系到近亲属时，如何合法维护老年人的生命健康权、财产权，甚至是身故后的事务处理权，都成为了问题的焦点。

（六）老年人的个人信息及隐私保护问题

《养老机构管理办法》第28条规定：“养老机构应当实行24小时值班，做好老年人安全保障工作。养老机构应当在各出入口、接待大厅、值班室、楼道、食堂等公共场所安装视频监控设施，并妥善保管视频监控记录。”

《养老机构管理办法》第32条规定：“养老机构应当建立老年人信息档案，收集和妥善保管服务协议等相关资料。档案的保管期限不少于服务协议期满后五年。养老机构及其工作人员应当保护老年人的个人信息和隐私。”

早在2021年，我国已经制定了《养老机构老年人健康档案管理规范》（MZ/T 168-2021）行业规范，对老年人的健康档案管理进行了标准化。另外在大部分地区的养老服务合同范本之中，均设置了个人信息的知情及处理条款，以及相关监控资料的保存时长约定。

有趣的是，大部分入住养老机构的老年人大部分为高知、高收入群体，以上档案管理及监控措施旨在保障老年人的健康安全，以及保证养老机构服务的透明化和公开化。但是，对于具有完全独立生活能力的老年人来说，长期暴露在监控下的生活使其十分反感。部分养老机构在提出要求老年人单独签署个人信息处理知情同意书的时候，老年人会出现明显抵触的情绪。

因此，面对这一群体，进一步细化个人信息处理的范围、时间、对应的护理等级，告知监控资料的可查看范围、监控所涉及范围等均十分必要。

三、机构养老中突发事件应急预案与老年人权益损害及救济

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2025年6月26日，民政部发布《关于印发<养老机构突发事件应急预案>的通知》（民发〔2025〕32号），明确在发生公共事件的时候，养老机构及主管部门应当如何进行信息报告、响应分级、处置救援、调查评估和物资保障等。以上内容已经被纳入部分地区最新颁布的养老服务机构示范文本之中。

2023年，北京市朝阳区法院发布《涉养老机构民事诉讼案件审判白皮书》。白皮书显示，2018年1月至2023年6月，朝阳法院受理涉朝阳区养老机构案件共232件。朝阳区民政部门登记备案的80家养老机构中，近五年发生诉讼的养老机构共29家，占比36.25%。案件类型主要集中在服务费案件及人身伤害案件，案件数量呈逐年增长态势。

同样，在2023年11月，天津市第一中级人民法院发布《涉养老机构纠纷案件审判白皮书》，通报该院及辖区法院2019年至2023年上半年涉养老机构纠纷案件审理情况。一中院及辖区法院共审结涉养老机构纠纷案件86件，主要涉及生命权、身体权、健康权纠纷以及服务合同纠纷、侵权责任纠纷等。

以上数据为青海省、四川省及重庆市保护消费者权益委员会联合出具的问卷调查报告结果

需要注意的是，由于老年人已经居住在养老机构之中，如出现个人权益损害的情况时，相关监控资料均在养老机构处存留，因此，在证明老年人与机构监管责任时，举证责任往往应当由养老机构承担。

可以看到，“摔倒”等人身安全问题、卫生安全、食品安全、乱收费是机构养老维权纠纷的重灾区。对于机构养老来说，除却业务的创新，养老机构如能提供更好的服务，完善自身的养老服务质量，已经能够解决大部分老年人在机构养老服务中面对的消费争议。

仅以“摔倒”为例，上海市卫生健康委员会发布了《老年人跌倒防护指南》。我国每年约有3000万老年人经历跌倒，其中一些人因此住院，甚至永久丧失独立生活的能力。尚在制定之中的《养老机构老年人保护性约束服务规范》（国家标准）中，为防止老年人存在跌倒和坠床、行为紊乱等风险，规定了保护性约束用具的使用方式和原则，以及如何对使用状况进行正确的评估。

在已经发布的《养老机构康复服务规范》（MZ/T 205-2023，国家标准）中：“康复辅助器具使用过程中，康复服务人员应密切关注老年人的身体状况，预防拉伤、骨折、跌倒等二次伤害和促发疾病的风险”。同样的防止摔倒措施及相关要求，也体现在《老年人助浴服务规范》等行业标准中。

像此类随机性强、虽可尽力防范，但依然会发生的常见事件，对于老年人的风险却是非常大的。当它在养老机构内发生时，如何积极应对、正确施救、予以应急处理，如何正确的处理和防范，都将影响着机构的服务质量和社会信誉，影响着每个老年人个体的生命健康和生活质量。